夏义堃丨开放政府数据战略的国际比较与中国的对策选择
2017-09-12

夏义堃丨开放政府数据战略的国际比较与中国的对策选择

夏义堃. 开放政府数据战略的国际比较与中国的对策选择[J]. 电子政务, 2017(7).

摘 要:开放政府数据战略的国际比较可以为我国数据开放战略的实施提供可资借鉴的方法和启示。通过大量的政策分析、案例比较以及文献调研,揭示了发达国家、发展中国家在开放数据战略制定、战略实施中的共性特征与差异,并从开放数据战略制定背景与过程、内容框架以及战略实施的法规制度、政府组织结构、条件保障、社会支持以及检查评估等方面总结开放政府数据战略的共性规律和围绕国情差异化发展的普遍特征;进而分析中国开放政府数据战略的实施背景,并基于国情提出针对性对策建议。

关键词:开放政府数据;信息再利用;信息战略;信息政策;开放数据战略;数据开放

目前,世界上大多数国家都实施了政府数据开放战略与政策,不仅对政府、公众、企业等各类主体产生根本性影响,而且还改进了政府信息管理体系并带动经济社会发展。因而,研究中国开放政府数据战略,有必要在全球大视野下,通过各国开放政府数据战略的比较,揭示政府数据开放进程的本质规律,从而准确回答中国政府数据开放所处的发展阶段与具体路径选择。

一、开放政府数据战略制定的国际解读

根据开放政府伙伴关系联盟的最新数据,全球已有75个国家承诺建设更加开放、负责任和回应迅速的政府,致力于促进政府信息获取和披露,推动数据开放。实施开放政府数据战略是当今世界各国政府的必然选择,有其深层次的背景驱动和现实选择。

(一)开放政府数据战略制定背景与动机分析

开放政府数据意味着政府数据在国家、市场以及社会之间的双向交流与良性互动,集中体现了数字化时代政府数据管理理念和方式的变化,核心是对政府信息资产的多元化开发与管理,以应对日益增长且复杂多变的信息需求。同时,从更广阔的视角出发,开放政府数据是现代社会打造开放政府的重要举措,政府数据的开放与再利用将极大改变政府治理的生态环境,对改革政府、提高效率和公众参与度乃至鼓励创新和促进经济增长均提供了变革性思路和方法。自2009年1月时任美国总统奥巴马发表《透明与开放政府备忘录》以来,许多国家分别提出了适合本国国情的开放政府数据战略,不同国家的开放数据战略往往有着不同的战略目标与制定动机。

有学者指出,政府有多个动机启动开放数据战略,普遍的两个主要动机:“一个是出于政治考量,植根于民主和信息自由的精神,另一个则是站在经济利益的角度,以此拉动信息市场增长。”[1]从各国开放政府数据战略目标的梳理中发现,除上述共性目标,不同国家的战略计划略有差异,有些国家强调通过开放数据创造更大的政府责任和透明度,有些国家更加关注政府效率和创新,等等。“例如美国政府强调透明度以增进公共参与,而丹麦强调开放政府数据所提供的开发新产品新服务的机会。英国明确提到使用开放数据加强执法。”[2]在亚洲,“印尼和菲律宾明确要通过开放数据实现好的政府治理,而新加坡强调通过开放数据促进创新和信息通信技术进而带动发展。”[3]通过比较,可将各国开放政府数据战略的驱动因素划分为以下四类:

第一,扩大民主参与,推动政府治理变革。大多数国家认为披露政府数据可以赋予公民权利,加强民主监督,扩大公众参政议政范围。例如奥巴马政府的数据开放战略聚焦在增加透明度、参与和协作,并假定这些目标将改进政府对美国人民的服务质量[4]。而加拿大开放政府数据的目的是为加拿大人提供更多机会来了解和参与政府,推动创新和经济发展机会[5]

第二,鼓励创新,扩大信息再利用,促进经济发展。瑞士各州州长认为,开放政府数据的主要收益在于促进经济发展和创新,而该国中央行政机关认识到,此举可改善公共服务的执行品质,促进内部合作、经济发展和创新[6]。欧盟则更加强调从开放政府数据的再利用中实现直接和间接经济目标[7]。各国均认识到开放政府数据蕴含的巨大经济价值,重视开放数据为企业和个人所创造的创新机会。

第三,增进信息共享,加强执法,提高政府工作效率。丹麦和印度都提出要借助政府数据开放改善政府信息处理,但丹麦通过基础数据开放项目强调建立科学合理的政府数据系统,提高行政运行效率。而印度政府在其《国家数据共享和无障碍政策》中明确其针对的是“当前数据管理制度不开放,政府拥有的数据与政府拥有其他数据之间不能共享……”,强调侧重于政府内部官僚体系间的数据共享以及公民数据访问的改革。

第四,抑制腐败,冲击保密文化,增强政府公信力。透明国际以及G20等国际组织均将开放数据作为抑制腐败的有效手段和重要原则。韩国开放公共数据政策始于要求利用公共数据的公众与竭力阻止数据披露的政府机构之间的冲突[8]。肯尼亚、菲律宾、印度尼西亚等国纷纷将开放政府数据作为打击腐败、瓦解保密文化的重要手段。

总体而言,驱动各国实施开放政府数据战略的因素往往是多方面的,混合交织了各种背景。例如,2012年日本IT战略总部提出,其开放政府数据战略的主要目标是提高透明度和信任、促进公共参与和公共部门与私营部门之间的协作、经济刺激和政府高效率[9]。需要指出的是,政府开放数据战略的目标并不是一成不变的,各国会根据发展情况采取不同的优先次序,并随情况变化进行调整。美国《开放政府指令》首要强调的是参与和透明度问题,而在后期则更加注重数据利用所带来的经济增长和创新。许多学者通过案例研究发现,自2009年美国第一个实施开放政府数据战略以来,话语表述的重点已经从政治和公民潜力转移到更侧重于开放数据的经济方面[10]。扩大信息再利用、推动经济结构调整、提供新的增长引擎事实上已经成为当前发达国家开放政府数据、激励创新发展的内在动因。

(二)各国开放政府数据战略制定进程与内容比较

从比较中发现,绝大多数国家开放政府数据战略的制定并不是一蹴而就的,既需要一定的制度条件与社会文化等背景支持,也需要不断总结开放数据开发利用规律,并以制度文件的形式逐步调整和拓展开放政府数据战略的广度和深度(参见表1)。与发达国家开放政府数据战略的平稳推进模式相比,由于技术、经济乃至法律制度等开放数据条件基础并不充分,发展中国家开放政府数据战略的制定往往是快速推进,更多依靠政治领袖的强力支持和单项制度指令的颁布。虽然伴随着电子政务建设、信息公开运动等经历了一定的酝酿培育阶段,但时间较短,信息公开法等法规制度建设薄弱,开放数据战略体系的完备性与层级递进性相对不足。

1 代表性国家开放政府数据战略制定前后相关制度准备

图片q.png

在表现形式上,许多国家和国际组织以政府宣言、最高首长指令形式发起了开放政府数据战略,如《肯尼亚开放数据倡议》《捷克开放数据宣言》等,目的是清楚表明政治意图,要求所有政府部门和其他公共机构切实采取行动,并给予最高级别的数据开放回应。在有些国家,如墨西哥等,开放数据战略往往是国家数字战略和电子政务战略的重要组成部分。有学者调查发现,在欧盟28个国家中,有71的国家制定了开放数据战略或具体政策,其中有45的国家开放数据政策与公共部门信息政策是一样的[11]。此外,还有些已实施了开放政府数据的国家,并没有进行正式的文件阐明,只是在政治陈述和演讲中设置或者涉及到开放数据的叙述[12]

从内容结构比较来看,各国之间的详略程度迥异。有些国家只是明确了开放数据的基本原则和出发点等一般性内容。美国的《透明与开放政府备忘录》和澳大利亚的《数字经济未来发展方向》分别设定了各自的关键原则“透明、参与和协作”以及“告知、促进和参与”。但也有很多国家的内容制定十分翔实,包括一些具体实施举措。例如,英国首相除发表宣言外,还承诺披露特定的有助于提高政府透明度的高价值数据集;韩国《开放公共数据指令》不仅强调了要改进公共数据库管理,还要求建立高质量的开放公共数据标准,完善术语表达和格式要求。

通过对各国发起机构的比较发现,“那些开放数据战略不断向前推进的国家,其领导者都是开放数据的支持者或发起者”[13]。大多数国家开放政府数据战略的启动都得到了政治领袖、最高领导人的强力支持乃至直接推进(参见表2)。但也有些国家只是由单一政府部门发起,如丹麦的《开放数据创新战略》由国家信息和通信局于2009年发起,印度《国家数据共享与开放政策》则由政府科学技术部制定。

表2 最高领导人支持和参与开放政府数据战略情况一览

图片1.png

综合比较,以美国、英国为代表的西方发达国家政府数据开放战略起步早且内容体系完善、发展均衡,全面领先,而后发国家则相对较晚,数据开放目标、原则、方法与推进举措较为宏观笼统,内容体系尚不健全,往往侧重于治理腐败、促进民主等单一领域或目标,发展并不均衡;美国、澳大利亚、加拿大等国注重运用政治、法律等综合手段直接促进政府数据开放战略的制定,而肯尼亚、菲律宾等发展中国家更多依靠政治领袖的指令倡议来发起数据开放倡议,主要行动集中在数据门户网站建设上,反应迅速,推广较快,但持续性受领导人更迭等环境因素制约。

二、开放政府数据战略实施的比较分析

开放政府数据战略的实施是一个系统工程,需要法律制度、政府组织体制、基础设施与投入、社会支持体系、评估反馈等不同层面的支持(参见图1),相应的分析框架也应根据这一架构逐一展开。

图片2.png

1 开放政府数据战略实施涉及要素

(一)法律法规制度比较

开放数据概念这种模式本身就意味着修订传统的用户许可以及版权、专利和隐私政策的概念[14]。法律法规的健全不仅能有效推进开放政府数据战略的顺利实施,确保公共部门政府数据的开放获取与再利用度,而且还能够与政府相关数据开放驱动项目相结合,促进数据集成与数据治理制度的创新,加速开放数据与开放政府的统一。

2015年开放数据晴雨表项目对92个国家和地区评估结果的比较发现,政府数据政策得分总体相对较高,基本与综合排名一致,大多数排名靠前的国家都高度重视政府开放数据法规制度的修订与完善(参见表3)。以美国、俄罗斯等国家为例,不仅有一系列完善的信息法律制度,而且在开放政府数据战略实施的过程中还能够根据数据开发利用环境的变化而对以往的信息法律制度进行适时修订和增补,内容涉及到数据开放目录、格式、标准、许可以及是否收费等各方面,并对信息公开法、隐私权保护等法律法规进行修订(参见表4)。而部分国家开放数据战略实施滞后或失败的原因之一就是没有法律背景或正式政策来加强政府开放数据战略的执行。

3 开放数据晴雨表中不同国家法规制度建设得分情况比较

图片3.png

注:数据来源于万维网基金会2015年开放数据晴雨表项目对92个国家开放数据情况的评价。

4 部分国家开放政府数据战略实施中信息法律制度比较

图片4.png

需要指出的是,尽管部分国家并没有专门的开放数据法规制度,但却通过翔实的开放数据战略基础性文件来指导具体行动。如《爱尔兰开放数据路线图》设定了具体的规划,包括实施开放数据的目标、结构以及必要的行动。按照全球开放政府伙伴关系联盟的要求,印度、菲律宾等很多发展中国家所编制的开放政府行动计划中详尽具体地对开放政府数据战略的实施进行了规范,明确了数据开放的时间进程以及内容、范围、格式、元数据等基本要求,并在国家的严格控制下专注于技术的改进和数据的可用性,进而有序推进了战略的实施。

(二)组织体制与运行机制比较

根据各国开放政府数据战略实施的领导权架构,可划分为以下三种模式:

第一,集中型组织体制(也称一元统属型),指开放政府数据的领导权统一归属于某一政府部门或行政首长指挥监督,其他政府机构在该部门指导下具体实施。例如,韩国开放数据战略委员会由总理主持,并由总理任命数名开放公共数据专家,安全和公共管理部(MOSPA)作为负责引领和协调国家开放数据政策的主要政府职能部门;此外,其下属的国家信息社会局(NIA)开放数据中心为开放公共数据指令提供政策和技术支撑[8]。日本的内阁秘书处设立了开放政府数据委员会,成员来自公共部门和私营部门,负责开放政府数据的全面组织与实施。在菲律宾,开放数据战略由政府开放数据工作组管理,其代表包括总统发言人办公室、总统通信发展和战略规划办公室以及政府预算和管理部组成。

第二,分散型组织体制(又称多元统属型),即负责开放数据战略指导与执行的政府机构并不统一,而是分散在多个政府部门。以俄罗斯为例,负责联邦层面开放政府数据战略组织实施的机构分别有俄罗斯开放数据委员会、经济发展部、电信部和俄罗斯联邦政府分析中心。其中,开放数据委员会通过制定政府计划、提案和建议,收集和应用最佳实践,促进OGD理念的推广,并通过创建独立的反馈渠道协调开放政府数据的发展;经济发展部负责开发联邦门户,提供运作和程序支持并与联邦和地区行动同步;电信部负责政府机构开放政府数据发展的协调,包括相应的信息系统以及基于OGD的电子服务;而俄罗斯联邦政府分析中心负责将分析结果发表在开放数据公报中,该公报自2015年6月起每3个月发布一次。

第三,单一机构主导型,即开放政府数据战略的实施完全依赖于单个中央政府部门的推进,往往以政府信息技术部或信息通信部为主,适用于数据开放范围较小并以数据门户网站建设为主要实施举措的国家。例如,哥伦比亚的开放数据战略由信息和通信技术部领导和实施,卡塔尔开放数据政策由政府信息技术部负责,阿根廷的政府信息和通信技术部聚焦该国《26899法:开放存取、专有或共享的机构数字存储库的创建》,负责开放数据倡议的具体实施。

相比较而言,单一机构主导型的实施效果带有很大不确定性。2012年底,肯尼亚开放政府数据项目基本陷入“死胡同”,原因之一就是许多政府部门拒绝向政府信息和通信技术部提供数据[15]“由于开放公共数据政策的开发并没有同步组织跨机构间的协同,开放公共数据政策在公共组织执行中的质量和数量会有很大的不同”[16]。根源在于保密传统和自身利益的惯性追求会促使公务员本能地抵制开放数据战略的实施,可见没有对官僚系统组织模式的强大改变,简单推行开放政府数据战略效果有限。

(三)基础设施与条件保障比较

“各国政府数据开放都有最低级别的技术规范”[17],大都在其数据门户明确了元数据标准、数据格式、存储格式以及用户管理规范等。从全球开放数据排名情况看,技术发达、信息基础设施先进的高收入国家,开放数据战略的实施基础较为坚实,执行情况会更好(参见表5),开放数据排名与信息基础设施准备度之间呈现出较强的正相关关系。

表5 信息技术基础与开放政府数据排名的国家间比较

图片5.png

注:数据分别来源于2015年开放数据晴雨表项目和2016年联合国电子政务报告。

但是各国国民收入水平与政府数据开放水平之间并不总是表现为直接对应关系。在东亚和太平洋地区,收入水平高并不代表开放数据排名高。例如,有较高收入的泰国和马来西亚,并不比收入低的菲律宾、印尼和越南开放数据情况好[18]。这也从另一个角度表明,开放政府数据生态环境,诸如政治领袖的强力推动、公民社会的积极回应等在一定程度上会超越物质基础而对开放政府数据产生更大的积极影响。同时,在贫穷的发展中国家,开放数据战略的实施不得不依赖于国际组织的资金资助和技术支持。例如,印度尼西亚的大多数开放数据行动都是由世界银行、国际捐助者等各类国际组织驱动的[3]。世界银行、万维网基金会等组织在发展中国家的开放数据活动中的投资不少于10个项目[19]。可见,在网络普及率低和鲜有数字信息服务的最不发达国家,仅凭所在国政府和社会单方面的力量还难以将开放政府数据的概念提上议事日程。

(四)社会支持体系比较

社会支持体系指开放政府数据战略实施在公民社会层面所获得的有形或者无形支持。开放数据生态研究的相关成果表明,良好的社会支持,如民间黑客组织、企业等各类主体对数据开放与数据再利用的积极参与,将有助于开放政府数据战略的深入推进。故此,数据开放程度高的国家都十分重视向社会“借力”,主动寻求与社会组织在人员、技术以及资金、资源等方面的合作,从格式转换等具体数据加工任务的委托到APP开发以及数据门户网站建设、系统维护的外包等,全面深入到政府数据开放流程的每个环节。例如,新加坡资讯通信发展管理局面向学者(个人)和公司开展的“最具创新的政府数据应用程序”比赛,每个获奖者会获得1000新元,并将相关移动电子服务刊登在门户网站[20]。同时,通过举办会议(论坛)、设立对话交流机制等方式主动加强与私营部门的数据合作,这也是俄罗斯、英国、美国等许多国家实施数据开放战略的主要做法。例如,英国的开放数据用户群体(OpenData User Group),瑞典的开放数据论坛(Open Data Forum),美国联邦政府与纽约大学合作召集的开放数据圆桌会议(Open DataRoundtables)等都是政府与民间组织交换开放数据项目建设经验与想法的重要平台。瑞士政府还注意建立开放数据文化,包括主动与开放政府数据利用者对话,对公众进行数据提供的告知,开展必要的技能培训等[21]。在这一过程中,开放政府数据社区等民间组织和数据中介发挥了连接政府、企业与用户,促进数据利用与再利用的重要作用。

需要注意的是,在经济落后、信息基础设施薄弱的发展中国家,民间社会对开放政府数据的参与往往与知情权运动、提高政府预算透明度、抑制腐败等活动相结合。一个名为“开放发展”的柬埔寨民间机构,以开放格式一站式披露经济、森林利用等数据;马来西亚的SinarProject项目利用开源技术和思想追踪和测度腐败[3]。这些民间数据机构往往利用其技术资本,积极寻求与数据提供商的合作以促进数据利用。例如在尼泊尔,数据中介扮演的角色,包括运行政府开放数据门户,将复杂数据集转换成弱势群体易于理解的格式等[22]。由于政府技术、人力、财力有限,部分国家如柬埔寨、缅甸等甚至将数据门户网站建设与维护等完全外包给数据中介。然而,这种简单的技术外包同时也隐含着相当大的政府数据风险。

(五)检查评估情况比较

除却世界经合组织、世界银行、万维网基金会等国际组织开展的部分国家和地区开放数据评估外,各国对其开放政府数据战略实施的检查评估相对分散。尽管一些国家在制度文件上规定了应定期对政府部门开放数据执行情况进行跟踪检查,但总体停留在临时性检查或者个别部门以及某一地方政府层面,尚未成为整体的政府常规性工作。例如,2015年加拿大多伦多市政厅针对政府公职人员开展的开放政府调查[23]、澳大利亚通信部委托开展的“私营部门开放政府数据利用的调查”[24]等。

相比较而言,数据开放程度高的国家已初步建立了政府数据开放的检查评估体系。例如,加拿大的国库委员会秘书局负责对《开放政府指令》的内容实施情况进行监督和报告,每五年对相关政府部门的执行情况进行评估;美国建立了“开放数据跨部门优先目标”,作为政府部门执行开放数据政策的最低标准,并由联邦首席绩效官(CPO)等跟踪各部门的具体实施情况;2014年,俄罗斯开放数据委员会发布的“开放数据计划2015-2016”,包含了政府预期行动的列表和结果评估方法,内容涉及监督和使用开放政府数据方法,开放政府数据法律支持,政府数据门户网站建设等。根据俄罗斯联邦政府分析中心发布的开放数据公报,开放政府数据门户网站只有26的数据集更新到2015年底[25]2015年菲律宾开放数据工作组还发布了2015-01号联合备忘录,包含了对具体政府机构数据开放的业务指导,并开始着手对政府机构开放数据执行准备度情况进行评估。

从各国评估检查内容来看,既有数据开放的准备度评估也有数据开放执行情况的检查,如数据集更新频率、内容准确性等。其中,英国、美国等发达国家的评估检查更加侧重数据开放的安全性以及隐私信息保护的问题,同时也关注数据再利用的许可机制与定价收费问题;而数据开放程度较低的发展中国家则普遍关注数据集开放数量、开放领域、数据格式以及数据质量等基本问题,较为强调预算数据开放等对抑制腐败和加强政府治理的作用影响。

三、中国开放政府数据战略的对策选择与建议

(一)中国开放政府数据战略的实施背景分析

纵观各国开放政府数据战略,普遍遵循了“政治领袖强力推动→政府主导→法规制度保障→技术条件支持→公民社会参与→知识密集型产业发展”的基本演进轨迹。同时,尽管各国的发展起点、条件基础和历史机遇各有差异,但为了实现开放数据的共同目标,均结合国情采取了差异化的政策措施,数据开放模式也因此表现出鲜明的国别特征。

从对相关国家信息基础设施、人力资本以及信息法规制度、电子政务等开放数据生态基本要素的比较发现(参见表6),无论从经济基础、网络基础设施,还是教育、技术等基础性指标判断,中国都具有实施开放政府数据战略的坚实基础,条件准备充分,电子政务建设取得新进展,利用政府数据驱动创新与经济发展的需求较为强烈。但与电子政务发达国家和数据开放排名靠前的国家相比,还存在着一些制约因素,如政府信息公开不足、信息法规制度不够健全、信息内容数字化程度以及创新能力有待提高等。

表6 我国与相关国家政府数据开放的条件基础比较

图片6.png

注:以上数据均来自各类评估的最新数据,其中,知识经济指数排名为世界银行

2012年数据,网络准备度指数、网络渗透率和电子政务准备度排名和各国GDP数据均为2016年数据,透明国际排名和开放数据晴雨表排名为2015年数据。

在这样的现实环境下,客观判断中国开放政府数据战略所面临的新形势,基于国情梳理中国开放政府数据战略实施的驱动因素与障碍因素,有助于明晰中国开放政府数据战略实施的基本框架(参见表7)。

7 中国开放政府数据战略实施的驱动因素与障碍因素比较

图片7.png

(二)对策建议

从国际比较视角,深入推进中国的政府数据开放战略,需要在以下几方面进行思考和寻求路径突破:

第一,不断深化各级政府和全社会对政府数据开放战略意义的认识,加强政府数据开放战略实施的顶层设计,制定整体战略和系统行动计划,并通过党和国家领导人相关讲话,凝聚数据开放共识,增强数据开放战略的政治动员与组织强化。

第二,树立正确的开放数据战略取向,尤其要立足中国国情,实施电子政务环境下政府信息公开与数据开放的整体推进,设计有利于政府数据开放的系列法规制度体系与开放数据再利用的产业政策体系,促进政府数据管理的科学立法。

第三,理清数据治理思维,既要促进政府数据管理与信息技术的深度融合,着力推动政府数据加工管理与行政方式的改变,也要提高风险防范意识,认清全面数据开放与保密和隐私保护之间的复杂性,确保国家数据利用安全。

第四,强化机制保证,既要有统一的领导和推进机构负责数据开放战略的制定、实施和评估,也要增强部门协作,完善配套措施和标准规范,明确数据交换接口、访问接口、数据质量、安全保密等关键环节实施准则;既要有效抑制因政绩压力而造成形式上的数据开放摆设和数据过度披露风险的冲动,也要不断移除既得利益者数据开发利用特权,提高政府数据开放效率。

第五,广泛开展多种形式的社会动员,集中政府、市场、民间社会等多种力量,逐步实现政府数据加工传播与社会公共数据再利用行为的无缝对接,将全社会的信息技术创新能力应用到政府数据开放流程与数据管理之中,构建以用户为中心的公共数据服务体系。