政务数据开放生态系统构建众创空间研究
2018-08-02

摘要:始于英美的数据开放运动在短短几年内风行全球, 研究重心逐渐转移到如何通过数据开放驱动创新以产生巨大价值。中国目前正值“大众创业, 万众创新”之际, 通过政务数据开放实现数据资源的再利用, 能极大助力中国的众创空间。本文基于价值理论并借鉴国内外数据开放生态系统和应用产业链的研究成果, 提出以价值实现为内在驱动, 充分鼓励政府、企业和个人等利益相关者通过创新创业活动, 积极利用政务数据资源, 从而实现政务数据价值的生态系统模型。最后, 通过剖析贵州、上海等地实践, 对构建成熟良好的政务数据开放生态系统以促进众创空间的发展提出切实可行的建议。

我国正处于加快实施创新驱动发展战略和经济结构转型的阶段, 鼓励和支持社会创新创业者充分发挥技术、信息、数据等新生产要素的潜力。在2015年《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》中明确提到:“要加强政府数据开放共享, 推动大型互联网企业和基础电信企业向创业者开放计算、存储和数据资源, 积极推广众包、用户参与设计和云设计等新型研发组织模式和创业创新模式”, 充分肯定了政务数据开放对“双创”的价值。国家信息中心的《中国大数据发展报告 (2017) 》指出, 2015年以来社会对大数据领域的“双创”热情总体上呈现稳步升温的态势。2018年1月, 中央网信办等部门联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》, 明确试点范围以及各项任务, 旨在提高数据开放质量和促进社会化利用。

  未来数据驱动创新更多的是商业创新, 很大程度上是对数据再利用。大量的研究表明数据驱动创新可以产生巨大的价值, 美国Opower数据分析公司在获取所服务的公用电力公司的家庭能耗数据基础上, 整合周边天气、地理和人口等公共数据, 为用户建立家庭耗能档案和提供节能建议。这不仅有利于提高自身服务质量和满足用户的个性化服务, 还能为社会节能减排。毫无疑问, 这过程中能够产生新的经济效益、社会效益和生态效益。

  而大数据领域的“创新创业”更是直接体现了数据与商业价值的紧密关系。政务数据是社会创新创业的重要资源, 政务数据开放利用的每个环节都为各利益相关者提供新的契机。创新创业者通过利用数据实现工作流程优化、商业决策、提供产品和服务等, 不断地推动我国经济和产业结构的调整。政务数据这座“金山”有必要在政务公开和“互联网+”的大潮中被唤醒, 与社会数据一道承担起新的历史使命, 推动经济社会转型发展。

  1、研究综述

  自从2009年美国总统奥巴马提出《开放政府指令》以来, 各国政府纷纷探索政务数据开放的道路。由于各国实施政务数据开放的目的不同, 所以路径有所差异, 主要包括以下三个路径: (1) 以公民为中心 (2) 政府管理为中心 (3) 经济为中心。2011年欧盟委员会的研究报告——《开放数据战略》指出, 数据开放将给欧盟经济带来每年400亿欧元的增长, 2013年欧盟《公共部门信息再利用指令》修订方案被通过以后, 明确指出数据开放的潜在收益包括数据驱动产品和服务创新。2013年4月, 经合组织发布《以数据驱动的创新开发新增长源泉》, 报告表明利用数据和数据分析可以形成竞争优势和推动创新。之后, 全球范围内开始越来越重视政务数据开放的经济价值, 政务数据开放价值也成为国内外学者研究的重点领域。

  1.1 国外关于政务数据开放价值的研究

  国外方面, 关于政务数据开放的理论和实践研究都较为成熟, 他们较早关注到公共信息资源再利用可以产生商业价值。2006年经合组织的工作报告内容涵盖了公共部门信息再利用的商业价值和商业化应用的内容, 后来在政务数据开放的背景下, 使得通过商业模式挖掘政务数据价值成为可能。2013年, Ferro和Osella通过分析公共部门信息资源再利用, 总结出八种商业模式, 分别是优质产品/服务、免费增值产品/服务、开源模式、基础设施模式、以需求为导向的平台、以供给为导向的平台、提供免费的品牌营销服务、白标发展模式。同期, T.Gustafson与D.Fink利用大数据的生命周期理论提出“大数据价值链”的概念, 认为每条数据价值链都包括四个主要阶段:数据产生-数据储存-数据分析-数据应用。

  为了更好地理解政务数据开放价值创造机制, Zeleti等从数据开放利用的商业模式角度, 提出6-Value业务模型框架, 包括价值主张、价值增值、价值回报、价值获取、价值管理、价值网络。后来, Sharon等通过比较政务数据价值实现的不同视角, 发现网络与生态系统视角是最能规划和设计政务数据开放计划的, 提出的模型不仅涵盖政务数据开放的利益相关者, 还能体现系统各要素相互影响及其作用, 能够把社会和技术的动态关系纳入到影响政务数据开放计划的性质和绩效范围内考虑。综合国外现有研究成果来看, 重在透过商业模式进行实证分析政务数据开放经济价值, 以“生态系统”的理念指导整个政务数据开放计划, 有利于政务数据开放利用的可持续和价值创造。

  1.2 国内关于政务数据开放价值的研究

  国内学者们主要围绕以下七个角度研究如何通过政务数据开放利用实现经济价值创造: (1) 经验借鉴的角度, 杨东谋等通过台湾的经验说明政府从法令规范、开放数据平台、开放数据面向、技术与格式标准、开放数据的推广与授权使用机制实现政府数据增值 (2) 利益相关者角度, 沈晶等通过梳理利益相关者理论, 提出政府数据开放九维价值生成机制 (3) 用户利用的角度, 徐慧娜等以用户对政府数据开放平台的利用为导向研究数据利用和价值实现 (4) 数据供给的角度, 翟军等通过借鉴国外政府优先开放高价值数据的经验, 提出国内也要完善优先开放高价值数据的保障机制 (5) 基于价值体系构建的角度, 黄如花等通过文献分析和政策文件的方法, 比较中、美、英三国的政府数据开放政策, 试图构建适合我国的政务数据开放价值体系 (6) 价值链或商业模式的角度, 夏义堃通过企业探讨政务数据利用实现价值生成的方式 (7) 生态系统的角度, 郑磊在中国政务数据开放初步调研的基础上, 总结梳理出政府数据开放生态系统。

  透过国内现有研究成果发现, 国内部分学者虽认同“数据开放是信息公开在大数据时代的新的发展阶段”, 但大部分学者是在借鉴国外政务数据开放理论与实践的基础上研究政务数据开放价值。主要原因在于:过去我国政务信息资源公开强调的是政治价值而不是经济价值, 关于政务数据资源的经济价值理论和实践研究都有所欠缺。近年来, 我国政务数据开放进程不断加快, 口号由强调“数据开放”转向“数据利用”, 国内学者们的研究重点也逐步转向社会利益相关者如何通过合作实现政务数据开放价值, 研究价值的角度也更加多样化。

  构建“生态系统”模型可以指导我国政务数据开放进程, 促进社会对政务数据资源再利用, 以多种形式实现价值创造, 从而获取更大的经济效益。但目前的研究成果大多是借鉴国外的经验, 尚未真正结合我国“大众创业, 万众创新”的大背景, 所构建的政务数据开放生态系统欠缺本土化气息。因此, 本文在梳理国内外的理论基础上, 试图构建一个既能实现政务数据开放价值又推进“大众创业, 万众创新”的众创空间政务数据开放生态系统。

  2、众创空间政务数据开放生态系统的构建

  目前, 很多学者将创新、创业和政务数据开放各自看作一个生态系统与独立的研究对象。现有研究和实践中发现政务数据开放与社会创新创业有着密切联系, 例如从年轻“创客”经营的数据分析公司可以看出, 创新创业活动和政务数据开放利用可以创造经济价值“创客”是政务数据开放利用的主要利益相关者创客与数据资源交互的过程既是创新创业活动也是政务数据开放价值创造的表现。因此, 本文在理解政务数据开放生态系统和众创空间生态系统理论的基础上, 尝试提出众创空间政务数据开放生态系统。

  2.1 理论溯源

  2.1.1 众创空间生态系统的研究

  在提出“众创空间生态系统”以前, 学者们把“创新”“创业”“创新创业”各自看成一个生态系统, 对它们的定义界定大都是类比自然生态系统。刘雪芹和张贵认为创新生态系统包括三方面:创新个体和组织、创新区域环境、创新主体间以及与创新环境间的互动和要素流动。项国鹏等认为创业生态系统由在一定区域内相互作用的创业群落构成, 包含各种相互依赖的参与者 (创业者、政府机构等) 和影响因素 (市场、基础设施、支撑环境和创业文化等) 。后来, 基于创新和创业密不可分的关系, 封雪韵认为应将二者结合起来构建创新创业生态系统, 指在一定时间和空间范围内, 参与创新创业活动的主体组织之间以及主体组织及其所处环境要素间直接相互作用, 通过科学技术进步、经济效益扩张和创新意识扩散, 形成特定的利益结构和参与群体多样性。在大众创业与万众创新背景下, 面向大众创业所构建的新型创业集聚平台, 正逐渐成为社会化创新创业的主要载体, 称之众创空间。众创空间具有生态学属性, 其目的是促进创新创业。众创空间生态系统是结合“生态学”解释创新创业的整合形态, 包括多元的创客主体、资源共享、创客与各种创业资源主体交互产生的创新创业活动。

  2.1.2 政务数据开放生态系统的研究

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1 政务数据开放“生态系统”结构图

  构建政务数据开放生态系统是为了政务数据提供者和用户之间能够实现反馈与沟通, 实现系统内部的动态平衡和自我调整。首先, 基于内容构成方面考虑:Harrison等认为政务数据开放生态系统至少包括三个相互依赖的主要领域: (1) 政府政策和举措 (2) 用户、企业和普通公众 (3) 创新者。接着, Sharon等结合全球政务数据开放的机遇、政策与策略、数据公布、数据利用与产品、反馈与沟通和利益等方面阐述政务数据开放生态系统的具体内容 (见图1)。

  近年来, 关于政务数据开放生态系统研究的重点转向以价值实现为目标, 要求整合系统内所有要素使之良性循环。Iansiti和Levien指出可以通过多种方式实现价值创造, 包括创建平台, 以服务、工具或技术的形式为他人提供解决方案。Zuiderwijk等还认为应该基于多层次和多维度去分析政务数据提供者、普通用户和数据利用者之间的关系, 还要考虑社会背景。Mahdi M.和Luis F.基于闭环系统的角度阐述了政务数据开放价值创造的过程, 认为政府和社会之间的利益是可以平衡的, 既包括政府部门开放数据给公众, 也包含社会对政府数据开放的反馈意见。在生态系统中, “数据价值链”与“数据流”是双向流通的, 从政府的数据集开始, 接着通过政府或非政府开发者利用这些数据集开发APP, 最终被社会用户使用产生经济效益。最后, 从经济效益来评估生态系统的效果, 是否促进经济增长和增强竞争力、社会创新、优化工作流程、产生新的产品与服务以及为公司或投资者提供有价值的信息。

  2.2 众创空间政务数据开放生态系统的概念及其构成

  以创新创业为使命的众创空间正逐渐成为社会化创新创业的主要载体。政务数据开放生态系统构成要素主要包括利益相关者、政务数据开放利用过程、利益以及外部环境。为此, 可以将众创空间政务数据开放生态系统定义为以价值实现为内在驱动力, 将政务数据开放与社会创新创业紧密结合的整体。

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  图2 众创空间政务数据开放生态系统动态模型

  政务数据资源驱动社会创新, 产生新观念和新想法在外部环境和个人动机和能力的驱使下, 利益相关者与政务数据资源利用过程中, 以相互作用的创新方式产生系列社会创业活动最后共同致力于实现政务数据开放价值、经济价值创造和促进“大众创业, 万众创新”的形成。具体内容包括五个部分:价值实现、资源供应、利益相关者以及创新创业活动和外部环境等 (见图2) 。

  (1) 价值实现——内在驱动力

  数据开放的重心是开放数据以创造经济价值, 因此要重视整个生态系统中利益相关者的效益和利用政务数据创新过程中的价值创造。价值实现是有效整合政务数据开放与创新创业的内在驱动力, 而且Zuiderwijk等学者利用整合型科技接受模型 (UTAUT) 分析发现绩效期望会直接影响用户利用数据的行为意向。从微观层面说, 创新创业者是在利润驱动和满足个人发展的动机下, 才会选择创新创业活动从宏观层面说, 我国目前实施的“大众创业, 万众创新”战略也是为了通过社会创新增强国家经济竞争力和促进区域经济的发展。

  (2) 资源供应——数据开放平台

  各级政府掌握着全社会信息资源的80, 其中包括3 000余个数据库。把这些数据开放给社会, 无疑是为社会提供丰富的创新创业资源。政府作为数据的管理者, 拥有采集和办理业务时产生的庞大数据资源, 就相当于拥有政务数据开放的主导权。政务信息资源是一种按照可共享性取自社会成员 (包括个人、企业和其他社会组织) 、又用于社会的社会公共资产, 属于公共产品和服务的一部分, 任何政府部门的信息都具有公共属性。因此政务数据的公共属性决定了“开放”的天性。而基于政务数据资源蕴藏巨大的商业价值, 各政府单位都应在充分考虑政务数据开放责任的基础上积极主动地向社会开放。通过创新创业者和公民技术团体对数据进行加工利用, 形成新的数据产品或服务, 在为公众提供更多公共服务的同时为社会增加就业岗位和税收扩大经济效益。

  (3) 利益相关者——政府、创新创业者与社会公众

  按照政务数据开放利用过程的主要贡献划分利益相关者, 包括政务数据开放提供者、直接利用者 (本文主要指创新创业者) 和最终受益者。它们不是独立的也不是一成不变的。政府在政务数据资源发布阶段作为政务数据开放主要提供者创新创业者和技术团体在政务数据开放加工利用阶段作为直接利用者, 研发数据产品与服务公众和政府在政务数据开放价值实现阶段则作为数据产品与服务的最终受益者。

  (4) 创新创业活动——利益相关者与政务数据资源的交互过程

  通过多维度、多层次的交互过程, 实现创新创业者与政务数据资源的对接, 共同促进社会创新创业。利益相关者是知识的有机载体, 政务数据是创新的资源, 二者交互实则是知识创新的过程, 这是提高创新能力的基础, 交互过程有利于不断产生新想法、新动力, 逐步发展成为创业的新源泉。政府、创新创业者、公众在这个政务数据开放过程中实现资源、能力与技术和产品利用的互补性, 建立起多方合作、相互依赖的共生关系, 形成新的商业模式和创新创业活动。

  (5) 外部环境——影响创新创业的文化氛围

  在整个生态系统运行过程中, 要充分考虑外部环境, 主要指影响创新创业的外部因素。其中, 政府领导对创新创业的态度和政策颁布都会影响创新创业的发展, 影响基础设施的完善程度, 最终影响社会创新创业活动。政府要为创新创业者营造良好的外部环境, 活跃、积极的文化氛围可以让更多的普通公众愿意把新创意注入实践中, 能够有信心、有动力参与到创新创业的浪潮中。

  3、基于中国政务数据开放实践的检验分析

  在政务数据开放实践的过程中, 经常会遇到三个现实问题需要考虑:第一, 政府投入高额成本实现政务数据开放, 是否产生社会期望的效益第二, 巧妇难为无米之炊, 政务数据开放能否成为创新创业者的重要资源第三, 政务数据开放以及创新创业的结合最终能否共同拉动经济增长

  众创空间政务数据开放生态系统模型, 可以从价值实现、资源供应、利益相关者、创新创业活动和外部环境等五个方面, 促进政务数据开放实践实现价值转换。一方面指导和检验实践的效果, 另一方面为产业价值链的形成指明方向。本文以贵州省政务数据开放为案例兼及北京、上海等地政务数据开放的实践, 对模型中各要素的相互作用和影响效果进行系统的分析。

  3.1 贵州省政务数据开放的实践

  2013年开始, 贵州省贵阳市率先提出“以大数据为引领加快打造创新型中心城市”, 经过三年时间, 贵阳大数据成为国内的典范试点2016年2月25日, 贵州省再次成为中国首个大数据综合试验区2017年5月26日, 贵阳市举办了以“数据创造价值, 创新驱动未来”为主题的中国国际大数据产业博览会。在我国提出“大众创业, 万众创新”和政务数据开放后, 贵州省充分抓住这个机遇, 吸引各种创新创业人才、资金聚集, 努力建设大数据“双创”引领区, 表现为以下五个方面:

  (1) 价值实现

  以价值实现为内在驱动力, 贵州省政府通过政府数据开放盘活数据资源, 引导企业、行业协会、科研机构、社会组织等依法采集并开放数据, 探索建立形成政府和社会合作开发利用大数据机制, 鼓励企业、社会组织和个人利用数据资源开展商业模式创新, 实现数据创造经济价值。

  (2) 资源供应

  贵州省政府数据开放平台涵盖九大主题, 目前数据资源多达710个 (数据截至2018年1月) , 涉及的领域范围广。社会公众可通过这个平台直接下载数据、利用API接口直接利用数据, 对数据进行建模、挖掘等开发, 促进政务数据资源与创新创业活动的融合。

  (3) 利益相关者

  在《贵州省大数据产业发展应用规划纲要 (2014—2020) 》的通知中, 明确提及要带动政府部门、社会机构、企业及个人的大数据应用热潮, 满足社会公众的应用需求。在大数据应用的浪潮中, 政府政策为创新创业者开展活动提供支持创新创业者的活动促进大数据产业发展和满足社会需求公众对大数据产品的需求为创新创业者提供广阔的市场空间, 这样不同利益相关者就实现了互动与配合。

  (4) 创新创业活动

  利益相关者与政务数据供应者之间的交互活动, 既是数据资源不断利用的过程, 更是社会公众创新创业的过程。目前, 创新创业者利用数据资源的交互产生的创新创业活动更加多样化, 合作程度更为密切:贵州省政府通过创新利用数据开发各种应用APP, 包括贵州交警、黔通途APP、交管12123等, 实现数据可视化企业通过与政府创新式的合作建立贵阳大数据交易所, 有利于打破行业信息壁垒, 推进产业融合创新企业间的合作以及集聚会带动大数据产业园的形成, 如阿里、腾讯、华为等, 落户于贵安大数据产业发展集聚区, 共同利用基础性资源, 联合创新, 共同研发新的数据产品和服务, 打造大数据产业链此外, 大力实施大数据战略后, 需要其他关联企业提供基础设施、通信光缆和数据服务器等数据衍生产品或服务的支持。

  (5) 外部环境

  贵州省政府、工信部和中国科学技术协会已连续举办三届“云上贵州”大数据商业模式大赛, 每年“云端大奖”奖金丰厚, 参赛项目多达上万个, 还吸引了一大批投资者的资本, 帮助参赛者把这些“金点子”“创意”转化成产品和成果, 极大地提高了社会公众对大数据的关注度和激发公众利用数据资源创新创业的动力。

  3.2 北京、上海、浙江三地地方政务数据开放的实践

  此外, 本文还根据2018年1月印发的《公共信息资源开放试点工作方案》选取的北京、上海、浙江等试点作进一步分析 (见表1) , 以更好地检验众创空间政务数据开放生态系统模型的普适性。

  表1 各地政务数据开放的实践

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  3.3 分析总结

  (1) 构建数据开放平台促进政务数据资源开放与共享

  目前, 我国地方政府意识到通过门户网站或数据开放平台向公众开放数据的重要性, 开放是实现政务数据开放价值的前提条件, 因此各地开始建立起统一的政务数据平台。政务数据开放平台的建设有利于打破数据“壁垒”, 提供庞大社会数据资源的同时促进政务数据共享与利用, 确保公众获取数据的公平性, 共享的形式有利于节约社会资源和开放成本。截至2018年初, 据不完全统计, 各省市建立的政府数据开放网站已多达20余个, 2018年底我国政府数据统一开放平台也将建成。

  (2) 开发产品和服务是作为经济价值的载体

  政务数据开放再利用是将政务数据以产品或服务的形式再提供给社会公众, 实现政务数据开放的经济价值。数据产品是通过关联数据研究, 挖掘不同数据重新组合或者互补的价值研发的。既包括开发各种应用APP, 也包括开发衍生产品, 如API接口、基础设施建设的相关产品, 甚至还可以是庞大的数据产业。另外, 服务类产品可以通过分析和挖掘政务数据背后隐藏的信息, 向公众提供信息咨询服务和决策服务, 例如商业决策、交通最优路径决策。

  (3) 组织比赛营造“大众创业, 万众创新”的文化氛围

  各地政府注重通过举办大数据商业模式比赛和利用网络媒体传播政务数据价值, 鼓励公众对政务数据开发利用, 提高政务数据的知晓率和共享程度。这些大赛使得对数据有兴趣的“创客”齐聚一场, 在创新思维的相互碰撞下共同挖掘数据价值, 充分激发全社会研发数据产品的活力。上海连续举办三届“上海开放数据创新应用大赛 (SODA) ”, 已经引起社会的广泛关注, 赛事营造了“大众创业, 万众创新”的文化氛围, 为企业和政策制定者探索市场化运作模式提供了洞察力, 催生了新的商业模式。

  (4) 利用大数据产业园形成众创空间的商业模式

  一方面, 利用政府、高校、科技园、科研机构以及拥有大量数据的企业等单位的数据、人才、技术优势, 建立大数据研究所, 保持社会持续创新的活力。另一方面, 要推动大数据与各产业、各行业融合发展, 加快创业项目的落实和产业化发展。各产业、各行业的融合有利于加快经济结构转型, 引领新的“双创”商业模式, 形成经济价值含量高的大数据产业园。围绕产业链上下游共同开发数据资源, 实现政务数据开放与“双创”高度结合。目前, 我国上海、北京、广东等地都开始建立大数据产业园, 整合各类资源, 通过企业合作的方式增强竞争力, 实现资源共享和经济效益创造。

  4、结论与建议

  本文基于生态系统视角提出的众创空间政务数据开放系统模型, 较全面地解释了数据开放实践的全过程, 同时为地方政务数据开放计划的落实提供了针对性的建议。

  运用“众创空间政务数据开放生态系统”的思维指导实践。在这样的思维指导下, 我国政务数据开放进程和创新创业政策稳步推进, 包括明确开放内容、开放形式、更新频率、创新创业的优惠政策等。政府需要综合考虑开放哪些数据既满足公众要求又符合创新创业者的质量要求, 更好地实现开放的价值, 使得“数据开放”更有意义。如上海利用“生态系统”思维指导数据集的开放, 优先开放一批群众迫切需要、商业增值潜力显著的高价值公共事业数据资源, 整合了能源、交通、气象、通讯等领域优质公共事业数据。

  重视“众创空间政务数据开放生态系统”的关系治理。政务数据供应、创新创业者研发利用到普通用户使用等涉及多个利益主体, 各主体之间既有合作关系、竞争关系还有共生关系, 各个主体在整个生态系统内所追求的价值和目标是不一致的, 政府旨在提供公共服务和实现公共价值, 创新创业者旨在提供产品与服务和追求经济价值, 公众则是消费者和旨在扩大公众参与。此外, 还要考虑外部环境与内部机制的相互作用, 注重营造积极的创新创业文化氛围。

  充分发挥“众创空间政务数据开放生态系统”的整体性功能, 使得政务数据资源开放与创新创业能够产生“1+1&ampgt2”效应。实现中国经济发展新常态, 需充分发挥“大众创业、万众创新”的作用。政务数据资源作为新生产要素, 创新创业作为新载体, 通过生态系统的整合, 能够形成多样化的合作。社会个人、企业和组织可充分利用政务数据开放平台, 搭建起政企产学研创的统一平台。通过开源政务数据资源, 通过个人、企业、组织的创新利用, 可以形成大数据“产业链”和新的商业模式。